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城市边缘区基本公共服务均等化模式及措施初探

发布日期: 2016 - 11 - 23 浏览次数: 字体:[ ]

——以鼓楼区宝塔桥街道为例

宝塔桥街道代表组

 在城市化快速发展的背后,城市边缘区在地区发展战略中越来越处于被边缘化的尴尬地位,加之行政话语权低、行政正面干预较少、产业底子薄、基础设施配套弱、辖区企业成长难等问题,城市边缘区的发展远远落后于其他地区。而同时,伴随经济和社会转型,民众对社会公共服务的需求在全面快速增长,城市边缘区的基本公共服务情况与民众预期产生了较大的差距,贫富差距、地区差距等新问题更加凸显出来,直接影响到社会的和谐稳定。

因此,实现基本公共服务均等化,是现阶段政府实现和维护社会公平正义的重要政策和制度安排,对提高人民生活水平和人民充分享受社会保障权具有重要意义。

本文认为只有将城市边缘区基本公共服务均等化摆到一个优先位置,建立一种“市场+政府”的混合型公共服务均等化模式,并在制度保障、财政投入、技术投入、建设规划以及绩效评价等方面给予政策倾斜,才能真正实现统筹发展,做到事半功倍,使城市边缘区社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

我们运用现场调研等方法对街域范围内的12个社区进行了问卷发放及走访调研,问卷的设计内容主要针对群众对基本公共服务工作的认知度、满意度及对基本公共服务的意见、建议和新预期或要求,对街域公共服务设施的现实发展做出实证分析,总结了宝塔桥街道发展的优势竞争资源及存在问题,探析基本公共服务不均等的原因,最后立足于鼓楼区宝塔桥街道实际,为实现基本公共服务均等化提出切实可行的发展模式和规划策略。

研究背景:

一、实现基本公共服务均等化是建设服务型政府的必经之路。

服务型政府的宏观战略构想需要公共服务做依托,近年来的政府工作报告中也多次强调要将保障和改善民生、提高基本公共服务水平提到重要地位。提供基本公共服务能力、以及为社会公众提供基本的、大致均等的公共服务的能力,已成为考验服务型政府建立的决心以及政府制定和执行公共政策的核心内容。

二、现阶段基本公共服务供需矛盾尖锐。

“十二五”期间,经济的快速发展使得人民生活水平总体上进入小康水平,社会经济发展阶段由生存型转变为发展型。人民群众对政府公共服务的需求快速增长,与公共服务短缺且配置失衡之间的矛盾日益突出,并成为社会矛盾的重要表现形式。教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务(十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》)的地区间发展不平衡成为经济发展与和谐社会建设的主要瓶颈因素。推进基本公共服务的均等化,也成为一个关系全局的大问题。

研究目的:

通过研究进一步梳理鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务供需现状,探究鼓楼区宝塔桥街道的基本公共服务的发展方向,以及与其他区域比较存在的共性和特性。

鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务的发展现状与问题分析:

(一)鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务的现状分析

1、基本公共服务供给现状

宝塔桥街道位于鼓楼区西北部,北临长江,东起五马渡,西至煤炭港,南边以南京西站货场铁路为界。面积7.48平方公里,其中陆地面积5.9平方公里,长江岸线4.18公里。下辖有方家营、宝塔桥东街、燕江路、燕江园、金陵二村、金陵新四村、金陵新六村、水关桥、象山、幕府西路、恒盛嘉园、依山郡12个社区居委会。户籍2.5万户,常住人口11.2万人。

街道地处城郊结合部,基础设施建设相对落后,辖区流动人口多(1.77万人)、下放回宁人员多(400余人,占全区2/3以上)、困难家庭多(低保户934户1675人,低保边缘户53户123人、重残85户88人)、保障房小区多(恒盛嘉园、恒茂家园、幕府佳园、象山和园、易盛家园、桥景苑、金达花园、金帆北苑等11个)、拆迁现场多(方家营、上元门、幕燕、纬一路等6个拆迁现场)、不稳定因素多(群体性事件10起、重点人头45人)。

近年来,市区政府进一步加大了基本公共服务财政投入,基本公共服务供给不断增加,但是仍与街域的发展需求有很大差距。

为了更加准确地了解和把握街域基本公共服务均等化现状,我们通过实地问卷调查、访谈的方法收集第一手资料。问卷设计题目中包含了医疗、教育、社会保障、就业等几项百姓关心的重要基本公共服务,组织调研人员在12个社区内向居民发送问卷,共发放问卷120份,收回117份,问卷回收率97.5%。实地调查的具体分析结果如下:

(1)医疗卫生服务

街域内公办医疗卫生机构2个(社区卫生服务中心(站)),民营医院1个,私立卫生诊所(药店)12个。基本医疗服务和公共卫生得不到民众满意,主要原因包括以下几个方面:街域内的卫生资源配置结构失衡,卫生设施欠缺,人均卫生资源不足。公共卫生和基本医疗服务越来越多地依赖于收费,困难群体难以得到公共卫生服务和基本医疗保健,影响了卫生资源可及性。

(2)义务教育办学现状

辖区内共有幼儿园17所,其中公办幼儿园4所,入园儿童816名,民办幼儿园6所,入园儿童1378名,无证幼儿园(待清理整顿)7所,入园儿童558名,入园儿童总数2752名。在编幼儿教师47名(不包括私立和无证幼儿园);小学4所,在校生2962名,教师207名;中学2所,在校生1503名,教师157名。公办幼儿园口碑好、硬件条件完善,教师稳定,因为数量少处于供不应求的状态,每年的入园名额远远不能满足辖区适龄儿童的入园需要,甚至需要动用人际资源才能获得一张“入园券”;手续齐全、规范化运营的民办幼儿园是大多数家长退而求其次的选择,但是入园经济成本较高,很多困难家庭只得选择便宜无门槛的无证幼儿园。中小学则明显的表现为师资力量及办学条件(包括校舍、教学仪器设备、图书、建网等固定资产的硬件上,与教学质量明显相关的教学设备等指标)都与城市中心地带差距巨大。

(3)社会保障现状

辖区的社会保障业务包括开展对辖区各类型企业、个体工商户和自由职业人员社会保险扩面征缴工作,提供参保职工缴费查询、帐户查询;开展社区离退休人员社会保障管理服务,提供养老保险政策咨询和待遇查询;宣传劳动和社会保障政策、法规等。目前,辖区纳入社区的企业退休人员15851人,享受居民养老补贴741人,下放补贴198人,征地补贴139人,需要开展社会保障服务的对象多,工作环节繁琐,同时专业性强,政策延续性强,需要具有一定工作年限的专业人员办理,劳动和社会保障所现有工作人员42人(事业编5人,劳动保障协理员37人),人均工作量相比较城市中心区大很多,工作强度处于满负荷状态,尤其是遇到集中办理某项业务的时期(如市民卡),办理效率会相应降低,在一定程度上影响了辖区民众享受该项基本公共服务。

(4)就业服务现状

辖区登记失业人员7593人,对就业再就业服务需求量很大。街道常态化开展职业介绍、就业援助、信息发布查询等服务;办理失业登记、就业登记证发放和年检、失业保险金申领;提供培训信息,受理培训登记,疏通培训渠道,收集、整理、发布用人单位空岗信息等就业服务。但是由于辖区失业人员的构成比例不佳,男性50岁以上,女性40岁以上人员占一半以上,中专以下学历占70%以上,再就业难度较大。

(二)鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务供给的主要问题研判:

1、客观现状分析

随着社会转型和经济转轨速度的加快,街道辖区的公共事务与公共服务日益复杂,社区居民的需求日益增加并呈多元化趋势,作为为街道居民提供公共服务的街道办事处,面临着巨大的挑战。

首先,单位制的解体和政府职能的转变,造成大量公共服务事务被剥离,需要政府和市场以外的社会组织来承接,处于边缘区的街道由于区位劣势等问题,社会组织发育不成熟。其次,随着城市开发建设及旧城改造的快速推进,在新一轮城市建设中弱势群体逐渐向城市边缘区聚集,对基础公共服务的诉求快速增长。再次,家庭结构的小型化削弱了家庭在社会化、成员养老和互助救济等方面的服务功能,人们对基本公共服务的需求日益强烈。

2、制度视角分析

就目前情况来看,基本公共服务需求偏好表达机制不完善。“自上而下”的非对称性供给决策机制使得基本公共服务的需求偏好信息不能够代表真实的民众需求。由于绩效导向等原因,往往把基本公共服务财政预算拨给能够凸显成绩的方面,比如近两年在保障房建设上,财政预算显得“财大气粗”,而在教育、卫生问题上却又“小气吝啬”。

同时,基本公共服务对于经济发展的作用具有间接性与滞后性,政府在提供基本公共服务上有倾向性的选择那些能直接促进经济发展的基础设施类的硬公共产品,从而进一步引致经济绩效的提升。于是那些看得见、摸得着、见效快的交通道路、电网等设施等基本公共服务的生产和供给就得到了重视,而教育环境改善、就业技术培训、就业信息提供等服务就很容易被忽视。

鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务均等化的发展方向与措施探讨:

一、国外基本公共服务均等化的成功经验启示

(一)美国基本公共服务均等化:市场主导型

1、社会保障。美国社会保障由社会保险、社会救济和社会福利三大块构成,社会保险为主要内容。其中养老保险由联邦政府统一组织实施。其他大部分的社会保障项目则由州政府和地方政府负责。美国目前社会保障基本上虽己覆盖了全社会,但社会保障的水平不高,是典型的效率主导型的保障模式。

2、基础教育。美国教育权主要集中在州及地方政府手中,联邦政府主要进行的是宏观指导。各州均设教育委员会,具体附学校教育的各项事宜。州最基层的教育行政单位是学区,它直接管理学校,被看作是“美国民主最精华的部分”其职能是整合不同行政区划地区之间人、财、物资源。除此之外,也采取灵活多样的教育方式。

3、医疗卫生。美国的医疗保障体系以个人购买由保险公司等机构提供的各类保险计划为主体,充分运用市场化机制运作管理,但医疗保险的实施效果却不理想。至今,美国是西方发达资本主义国家中唯一尚未实现全民医保的国家。

4、就业服务。美国就业服务的基本目标是在供需双方间为两者架起一座沟通的桥梁,调控劳动力市场有效运行,使劳动力资源得到最佳利用。为了做好这项工作,美国在全国范围内的社区中建立了一站式职业介绍服务中心,免费向劳动者提供就业服务。

(二)瑞典基本公共服务模式:政府主导型

1、实施积极充分的劳动力市场政策,努力实现全面就业。瑞典政府将就业看做是解决民生问题根本,基本公共服务首先重视促进就业。通过完善法规、加大投入、加强扶持、设立服务机构和提高劳动者素质以及完善网络,大大促进了经济增长和就业。通过这一系列政策,瑞典就业率自60年代以后一直位居欧盟前列,基本实现了“充分就业”的目标。

2、重视发展医疗卫生事业,提供医疗卫生服务。推行“全民保健”制度,各级政府与专业机构之间划分权责清晰,城乡医疗卫生服务体系健全,经费来源稳定,全民均可接受到公益性强、服务质量高的基本免费医疗服务。

3、发展国民教育,提供免费教育服务。瑞典把教育提到事关国家前途和民族命运的高度,从学前教育到高等教育,学生学费、课本及午餐全部免费。中央和地方财政投入巨资提高教育的参与率,同时鼓励社会力量捐资助学,确保教育服务覆盖所有瑞典公民包括学习障碍者。

4、重视住房保障,提供居民住房公共服务。“居者有其屋”是瑞典政府为中低收入者提出的住房保障。政府既直接投资建造大量廉租房,又实施住房补贴刺激私人部门进行住房建设,使国民没有因为收入的高低在住房方面出现明显差异。

二、鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务均等化发展总体思路和发展模式

鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务均等化发展模式总体思路:按照鼓楼区正紧紧围绕“争创首善之区、建设幸福鼓楼、率先基本实现现代化”的总体目标,建立与南京市长远发展相适应的公共服务中心体系,形成覆盖全街道、分级合理、配置完善的公共服务设施网络,满足居民日益增长的物质、文化、精神和健康的需要。

发展模式:通过借鉴国外成功经验,结合宝塔桥街道发展实际,宝塔桥街道基本公共服务应选择一种介于市场主导与政府主导之间的模式:混合型模式。

在基本公共服务的供给中,政府作为主导力量承担主要的责任;在一些具体的公共服务项目(如一些若由政府提供成本高、效率低的基本公共服务,或带有准公共产品性质的基本公共服务)的供给中,可以让市场充当有益的补充角色,政府通过采购服务、提供补贴等方式实现公共服务的间接有效供给。

(一)建立“城乡”统筹的基本公共服务供给制度

宝塔桥街道属于鼓楼区边缘地带,具有城乡结合部的多种特性,以前属于农村地区,街域内公共服务供给不足,严重滞后。宝塔桥街道应抓住两区合并的发展契机,将原来属于农村的区域纳入到鼓楼整体发展战略中,实现统筹发展。一方面,应改变城市偏向性政策,加大对宝塔桥基本公共服务的财政支持,减少城市的一些非基本财政支出,逐步强化对边远落后地区的基本公共服务的供给。另一方面将部分混合产品推向市场,由市场供需来配置基本公共服务资源,增加基本公共服务的供给主体,形成多元化的供给形式。

(二)建立基本公共服务需求偏好的表达机制

宝塔桥街道基本公共服务供给严重不足,主要原因是消费者对基本公共服务的需求偏好没有得到充分的表达,即便表达也没有得到政府决策部门的重视。

需求偏好表达机制是基本公共服务供给机制的核心,基本公共服务供给必须以消费者的需求偏好为导向,缺乏需求偏好的决策会造成供给低效率。而实践中,我国基本公共服务实行“自上而下”的供给方式,严重的信息不对称使得消费者认为自己的偏好对于整个决策的作用是微乎其微的,消费者将放弃“投票”或投“弃权票”。要使得民众得到能满足其生活与生产需要的基本公共服务,必须建立一种能有效激励民众表达基本公共服务需求的机制。

(三)明确职能定位,建立科学的绩效评价体系

构建服务型政府的基础是各级政府能够明确职能定位,各级政府需树立“有限”政府和“有效”政府理念。应制定科学的综合评价指标体系,加强地方政府基本公共服务监测的评价,把基本公共服务质量和数量指标纳入政府绩效考核体系;同时,积极引入外部评估机制,建立多元化的绩效评估体系。宝塔桥街道作为鼓楼区新晋街道,街道各项工作仍处于摸索阶段,尚未形成较好的管理体系。宝塔桥基本公共服务均等化的核心问题就是增加基本公共服务供给,在供给过程中,需合理分清区政府与街道各自明确的基本公共服务供给的对应主体。

(四)规范均等化转移支付制度

按照收入适度集权,支出适度分权的原则,构建多层次的均等化转移支付体系,我国公共服务供给具有明显的多层次,有些公共服务由中央供给,有些由省、市供给,有些由区供给,由于乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共服务均有覆盖到乡镇的可能性,因此,需要完善多层次的转移支付制度,完善省级以下政府的转移支付制度,实现转移支付向边缘区街道倾斜。

(五)集中利用有限的基本公共服务资源

要想得到基本均等化的基本公共服务,宝塔桥街道还应该考虑如何集中利用现有的有限基本公共服务资源。实际调研中发现,造成现阶段市区与边缘区居民基本公共服务非均等化,不仅由于公共服务资源不足,更因为资源利用集中程度不高。街域内公办学校、社区卫生服务中心(站)满负荷运转,但一些民办学校、医院就学就医人数却不多。可考虑在财政投入数量不改变的前提下,根据具体情况适当合并一些民办或无证学校、卫生院等,集中利用并优化基本公共服务资源,以提高服务质量,缩小基本公共服务差距。

(六)创新基本公共服务供给模式

实现服务方式多样化,服务主体多元化。政府是基本公共服务的提供者,充分发挥市场机制的作用,扩大公众参与,最大限度调动社会各方面的积极性,促进共建共享。

一是采取多种基本公共服务供给模式,建立起政府、市场和社会充分参与、协同治理的基本公共服务供给模式。二是灵活采取特许、授权、补贴、购买服务、外包、公私协作等多种模式提供基本公共服务。三是根据不同供给模式的选择,明确哪些需要政府直接提供,哪些需要通过公私协作提供,哪些需要政府付费向社会购买,哪些则只需要政府发挥监督作用。四是加快培育社会合作组织,支持社会组织良好发育,提高基本公共服务的能力。政府、企业和民间组织是现代社会不可或缺的三大支柱。政府和公益组织间建起一种取长补短的平衡关系与合作关系,为构建和谐社会提供推动力,发挥合力作用。

(七)加强促进就业服务

实施积极的就业政策,将创业培训、载体建设、创业服务三位一体,积极构建就业服务工作的长效机制。将培育新的经济增长点与新的就业增长点、增加就业机会与提高就业质量、改善就业环境有机结合起来,着力促进重点人群就业,努力实现充分就业。

三、鼓楼区宝塔桥街道基本公共服务均等化的推进措施探讨

规划框架:建设公共服务设施体系。建设完善基层公共服务设施网络,健全公共服务设施门类;重点建设一批高水准的公共服务设施。

发展要求:

(一)设施合理分类,明确配置标准。结合街道人口及居住空间分布特点,构建基础型公共设施网络。重点完善现有公共设施体系,重点推进新的公共中心建设;优先发展与市民生活密切相关的教育、医疗卫生、就业和体育等设施。

(二)优化设施布局,构建系统网络。以人口聚集密集的居民区为依托建设大中型公共设施,形成多层次的公共服务设施体系。

(三)完善覆盖全区的基础型公共服务网络。基本构筑覆盖全街域、方便居民就近使用的基础型公共服务设施网络。社区商业网点得到全面完善,基础教育及基本医疗卫生需求得到切实保障,基层文化娱乐及体育休闲事业得到长足发展。

(四)构筑多个公共服务中心。街道新增公共服务设施的辐射带动作用得到有效发挥;更新地区公共设施全面完善,城市活力得到充分展示,建成与街道人口规模相适应的公共中心体系。

(五)增改并重,保证发展空间。保障公共服务设施用地需求,提高公共设施利用效能。新建小区优先保障公共设施用地的供给;新增地区根据实际需求,通过功能置换完善公共设施配置;同时对既有公共设施进行挖潜改造,提高服务接待能力。

实施措施:

一、医疗卫生服务

根据街域内公共医疗卫生服务不足的现状,宝塔桥街道应立足街道居民医疗需求,努力增加公办医院的数量,同时完善现有的2家公办医疗卫生机构(社区卫生服务中心(站)),壮大医疗队伍,强化卫生设施,优化医疗条件。积极扶持民营医院和私立卫生诊所(药店)发展,严格规范其运行,努力满足街域内居民的基本医疗卫生需求。

二、义务教育服务

规划引领,优化义务教育资源布局,统筹优质教育资源均衡配置。一是加大教育投入。建设高标准、高质量的幼儿园、小学和中学,向辖区内居民提供充分、均衡、高质量的教育条件和机会。持续壮大街道内公办幼儿园、清理规范无证幼儿园,扶持民办园发展。二是加大教师队伍建设。吸收更多优秀教师投入到宝塔桥街道教育事业,为教师提供更多便利条件,鼓励他们投身宝塔桥教育。培育与发展优秀和骨干教师。三是加大硬件投入力度,完善学校教育教学功能和办学整体水平。统筹艺术、科技、体育等各类资源,丰富素质教育内容,促进学生综合素质培养。争取教学质量与相关的教学设备等指标都与城市中心地带均衡发展。

三、社会保障服务

1、拓展社会保障服务业务。开展对辖区各类型企业、个体工商户和自由职业人员社会保险扩面征缴工作,提供参保职工缴费查询、帐户查询;开展社区离退休人员社会保障管理服务,提供养老保险政策咨询和待遇查询;宣传劳动和社会保障政策、法规等。社会保障重点向弱势群体倾斜。

2、加强社会保障人员队伍建设。社会保障专业性强,政策延续性强,需要具有一定工作年限的专业人员办理,劳动和社会保障所现有工作人员工作强度处于满负荷状态,需要增加社会保障人员数量和素质,提高办事效率。

3、加强社会保障信息共享。基层人社服务站点均使用统一的就业社保信息系统,各个站点拥有自己独立的账号,可在系统中进行信息的录入、修改和查询。目前已建立了一套完备的市、区、街道三级联动信息数据系统。

四、公共就业服务

就业服务事关百姓福祉,街道(乡镇)就业服务机构则是重要载体。宝塔桥街道首先应建设公共就业服务网络,其中包括新城就业培训技术指导中心和基层街道就业服务中心。就业培训技术指导中心服务网络建成,可在供需双方间为两者架起一座沟通的桥梁,调控劳动力市场有效运行,使劳动力资源得到最佳利用。还可免费或有偿向劳动者提供就业服务信息,为公众提供自助式择业指导、职介服务、职业技能培训,提高求职者就业技能和竞争力。利用信息化通道拓宽就业渠道,开发就业岗位,发展非正规组织就业,关心帮助特困群体就业,保障其基本就业机会,提高就业、创业技能,为他们的生计来源提供保障。

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